水システムと日本の農業･農村大野和興の農業資料室/ウェブリブログ

水システムと日本の農業･農村

<< 作成日時： 2006/04/21 15:25 >>

　江戸時代から営々として築きあげられてきた農業をめぐる水システムは、農民自治の象徴でもあった。農民はいつの時代も、時の権力とせめぎあいながら、地の共有財であるみんなの水を守ってきた。いまグローバル化が進む中で、土と水という“みんなのもの”が資本の私有財産化されようとしている。　大野和興

★崩壊寸前の日本の家族農業

グローバル化の時代といわれる現在、日本の農業は深刻な危機に直面しています。１９８６年のプラザ合意以降の円高を経て、日本の農業は海外からの輸入に全面的に頼る産業構造へと改革が進められていきました。それまでの穀物中心の輸入から、野菜や生鮮加工品、肉などの輸入へと比重が移り、それまで国内で生産していたものも海外に依存するようになります。こうした流れは「農業の国際化の時代」と謳われ、それに対応するための効率化が農業政策の重要課題とされました。そして八〇年代後半から九〇年代にかけて、大型ほ場の整備や大型借地農と大型機械化に対応できる農地の規模拡大が、政府の手厚い国庫補助によって一気に進みました。９３年にはガット・ウルグアイで農業協定が合意され、９５年には食管法が廃止、また世界貿易機関（ＷＴＯ）が発足します。このときからミニマムアクセス米という部分自由化の米が入ってきて、よりいっそうの米が余り、減反が進みます。

そしていま、日本の農村では家族農業の完全な解体の時代に入っています。ここ十年で米価はほぼ五～六割に下がり、コメどころ山形県のある町では借金して規模拡大したものの、返済できない農家は約一割だとされ、あと一年もすれば破産する大型稲作農家が続出するだろうといわれています。郵政民営化の次の小泉構造改革のターゲットのひとつは農業改革ですが、これが実際に進めば、農業をあきらめた農民が土地を売り、その土地は食品産業や土木など他産業の資本の手に渡る可能性が高い。あるいは借金の担保とされた農地が、最終的には銀行資本のものになるかもしれません。農地の耕作者主義は崩壊し、自作農を前提とした土地改良事業も解体していくでしょう。

そこで問題となるのは、農業の崩壊に伴って、農村が近世以降、守ってきた水利権や、その前提となる村の共同性が壊れていってしまうことです。地域の外から農業外資本が農業へ参入するということは、土地が企業の手に渡り、農業の主体が変化するということです。するとその土地に属するものとしてあった慣行水利権は、企業農業へと移り商品化されていきます。農地の秩序の崩れは、そのまま水という公共財の崩れになるといってもいいと思います。

★「水はみんなのもの」──共同体による水管理

　では、もともと日本の農村における水とは、どのような位置づけであったのでしょうか。

　現在の農業を中心とする日本の水システムが作られたのは近世、つまり江戸時代です。一六世紀末から一七世紀の初めの太閤検地から享保の改革の時代の農地改革によって、農業の主体が変化します。太閤検地とは、年貢を取り立てるという封建制の経済基盤をつくることですから、それまで藩主や戦国武将や大名が所有していた農地を、農民それぞれの所有としていきます。徳川吉宗の享保の改革では、それがほぼ完成し、このときに「近世百姓」というものが誕生します。これは夫と妻と子どもという、近代家族の形態の誕生でもあります。もちろん完全な自作農ではなく、年貢はとられるわけですが、土地を自分のものとして利用するという主体の変革がなされたことによって、一生懸命勤労・節約すればその果実の一定部分は自分のものになるという土地拡大の欲求が現れてきます。同時に徳川幕藩体制の基盤となる新田開発が上から大々的にすすめられます。

それにともなって水システムも作りあげられていきます。ここで重要な役割を果たすのが、河川土木技術の発達と、大規模灌漑システムの形成です。戦国期には城づくりや水攻めなど、戦争技術としての大規模な土木技術が発達します。もともと日本の水田は、傾斜地の谷間に発達してきました。ちょっと堰きとめて水を流せばすぐに水田ができた。しかし戦争技術としての土木技術が発達すると、例えば利根川などの大河川から水を引っ張り、平野部に水田をつくることが可能になる。そして、水をコントロールするための用水慣行や用水組合などの自治組織が生まれてくるわけです。

大陸アジアのナイル川や黄河などの大河川は、川を制御するための高度な知識集中と労働力の動員が必要とされます。それを可能とするために数学や土木学が発達し、工事には大量の奴隷労働力が動員されます。つまり水を制御するものが天下をとるということで、そこからアジア的専制政治の形態が生まれ、そして農民もまた専制的な権力支配の下に組み込まれていきました。しかし日本の河川は規模も小さかったために、巨大な専制政治を必要とはしませんでした。江戸時代の水統治には三つの段階があって、例えば利根川などの大河川は幕府の直轄であり、そこからの支流や中流河川は藩が統括し、そこから農業用水路をつくって村に入ると、その先は村の自治に委ねられるという分権統治が生まれます。そういう多重な支配構造が日本の水システムの基本なのです。こうして水をめぐる自治というものが村々に生まれた。そこでの水の利用が用水慣行という形で定着するのです。

村における用水組合は、灌漑システムを管理し水の配分統制を行なう自治的な団体と規定できます。この大きな特徴は、個人単位の参加ではなく、村落単位がメンバーになる点です。近世百姓は誕生していますから、土地利用については個人（各戸）なのですが、水は個人に分割できない。川から引いてきた水は、まずある田んぼに入り、そこから田越し灌漑といってまた別の田んぼに移していく。ですから用水組合のメンバーは村落なのです。いいかえれば用水組合は村落の共同性の上に成り立っている、というより共同性をつくりあげる。

ところが、水というのはまさに利害対立の上に成り立っています。旱魃などが続けば、上流と下流の用水組合の間に配分についての利害対立が起こります。あるいは同じ用水組合内でも、田んぼごとの利害がある。ですから水をめぐっては利害対立を前提とした一つの秩序をつくらなければならない。それが水利慣行ということになります。

例えばこれが現在でも連綿と残っている地域があります。例えば九〇年代半ばに西日本を大干ばつが襲いました。香川県には大きな河川がないために、昔からため池で灌漑してきたのですが、ため池も枯れてしまった。そこで水をどう配分するかというときに、ため池の組合は江戸時代の文書を持ち出してきて、当時のやり方に沿って配分することにした。線香を一本立ててからあるところへの給水を始め、燃え尽きたら給水を止め、次のところへと流す。これは「線香水」と呼ばれるのですが、このようにその地域の水の量と天候に合わせた給水慣行が独自にそれぞれ作られていきました。

給水慣行は自治に任され、権力は絶対に干渉できませんでした。村落の経験によってつくられたルールは、一度決まったら絶対に変更しないというように権利化されていきます。用水権の主体は用水組合にあるわけですが、この権利は個人に分割できないものであり、土地に帰属する権利です。

つまりこの村の土地ということで、慣行法的な権利は発動される。これを基礎として、地域の農業資源である水を守るための社会規範が形成され、灌漑排水施設の維持管理や水源を守るための村落ルールがつくられます。水路浚渫、藻狩り、草刈、水源を守る入り会い林野を維持するための無償労働もルール化されていきました。草刈や田植えなども、村の慣行として全戸がやらなければなけない。これらの集大成として、村の自治というものが作られていく。そしてその村の自治には、藩主権力は干渉できないということになります。同時に、稲作の儀礼や祭りなど村の文化もつくられていった。近世に作られたこの水利慣行や、水利慣行を作り上げた住民の組織のありよう、つまり権力に対する自治ということが実態として存在していた。それをもとにして稲作でもっとも重要な水がコントロールされていたということです。

★水は「国家のもの」となった近代

日本の近代化の中で、水利組合や水利慣行はどのように変化していったのでしょうか。かつて伝統社会の中でつくられたシステムが、明治期の富国強兵・殖産興業という近代化の中で変遷していきます。１９７３年の地租改正によって近代的な土地所有関係がつくられ、初めて土地の私有が法律上、制度的に確定されます。

水については１８９６年（明治２９年）に河川法が施行され、それまで人びとが慣行的に利用してきた川の水は、「公のもの」であると位置づけられ、治水と利水は国家の統制のもとに置かれます。しかしここで起こってくる問題は、旧来の水利についての慣行的権利との矛盾です。ここでは旧来の伝統との妥協がはかられて、農業水利権というものが認められます。近世にできた慣行的権利──例えばある水路から一日どのくらいの水をとるかというようなことは、そのまま慣行水利権という法律上の権利として認められます。しかしいずれにしても、基本的には「河川は国家のものである」ということがここで厳然として決まります。これが農業と水をめぐる大きな第一の変化です。

１８９９年（明治３２年）には耕地整理法がつくられ、耕地整理組合が生まれます。それまでは水を引いたり田んぼを広げるというのは地主がやっていたわけですが、それがこの法律によって国の事業として位置づけられることになります。１９２３年（大正１２年）になると、本格的な土地改良事業が用排水幹線改良事業として始まります。これは、受益面積５００ヘクタール以上の府県営事業に対し、国が５０％の事業費補助を行なうというもので、これが農業水利事業への国家介入の始まりです。農業水利というものが国家によって絡めとられ、統制下に置かれる具体的な契機です。この流れが、戦後の土地改良制度へと引き継がれていきのです。

★戦後に生まれた土地改良区

１９４５年の敗戦後、日本では農地改革が行なわれました。これによって地主的な土地所有から、自作農的な土地所有へと徹底した改革がなされます。この自作農体制を維持発展させるために４７年に農業協同組合法、４９年に土地改良法ができました。この土地改良法によって、土地改良事業と、その実施主体である土地改良区が生まれます（囲み参照）。この土地改良区が、その後の日本農業における水利用の主体となっていくわけです。

なぜ、「土地改良組合」でなく「土地改良区」なのか。農林省案は、組合加入は個人の任意によるものではなく、その地域で水を利用している全戸が入るというものでした。これは「当然加入」と呼ばれるもので、一種の強制加入です。しかしＧＨＱは、「組合なら加入脱退は自由なはず。こんな非民主的なことはない」といってつき返した。ところが、日本の水田は田越し灌漑といって田から田へと水を送るやり方が中心で、田んぼの水は個々人には分けられません。この人には水を配分し、この人にはしないというふうにはできない。つまりみんなが運命共同体なのです。農水省はＧＨＱに対して、「水はみんなのものだから、組合には当然、全員が加入するものだ」と反論した。結果的には、官僚が知恵を絞って、「土地改良組合」ではなく「土地改良区」という名前にし、加入は当然加入という制度にしました。「水はみんなのもの」という、日本における水利用の特徴をめぐって、当時こうした論争があったというのはおもしろい点です。

土地改良区というのは、農協と同じように、日本の村落社会をそのまま反映したものです。水田社会では「水はみんなのもの」であり、その利用に当たっては全員参加が前提です。加入・脱退の自由はありません。水門・水路、ため池の管理主体、つまり用水の配分主体は村(行政村ではなくくらしの集合体としてのむら)であり、土地改良区はその村の伝統に接木された制度であるといえます。したがって土地改良区への参加は個人でなく村であり、村が参加するからみんなも参加する。そして水路の掃除や草刈、補修などは村全体の無償労働で、村を越える土地改良区は、むらむら組合ということで、村と村が管理します。

この土地改良区が担い手となる土地改良事業は、食糧増産に貢献し、食糧増産は農民の所得増に結びつきます。地主制のもとでは、増産してもその成果は地主のものとなっていましたが、農地改革後にはそれは自作農自身が得られるようになります。したがって自作農はよりいっそう増産に励むことになる。土地改良区というのは、日本の伝統社会の意識や仕組みを引き継ぎながら、戦後民主化の過程で生まれた一つの制度であり、自作農を社会の安定層として維持することで、その後の日本の社会、経済、政治の安定装置を作り上げてきたともいえます。

★土地改良法のもとで進められた農業の機械化・効率化

１９６１年に制定された農業基本法のもとで、農業の規模を拡大して効率化をはかり、それによって浮いた労働力と水、土地を工業に移転していくという政策がとられます。折から始まった日本の高度経済成長を農業の側からサポートしたわけです。その流れにそって、６３年に土地改良法の大幅改正が行なわれます。このときの改正にはいくつかの特徴がありました。

まず、農業基本法に掲げられた「農業の生産性の向上・農業生産の選択的拡大・農業構造の改善に資する」ということが土地改良法の目的とされます。具体的には、この目的に沿って農業の機械化を進めるために、それまで小さかった田んぼを、三反区画（９００坪）にします。これは当時としては革命的な大きさでした。そしてこの大きな田んぼのための水路が整備される。つまり、農業の近代化・効率化にあわせてその基盤をつくっていった。

この事業は水田だけでなく畑作、とくに飼料作物や果樹などにも広がっていきます。これは農業基本法にある選択的拡大というものですが、これから日本人の所得が上がれば、たんぱく質やビタミンを食べるようになる。そのためには畜産を増産し、果樹を振興しなければいけない。こうして畑作振興ということで草地開発や大規模果樹地帯が作られ、畑地灌漑が広まります。

同時に、土地改良長期計画が始まる。第一次土地改良計画は６５年から７５年までの十年間で、２兆６０００億円の予算でした。これが先ほどいった田んぼの区画拡大や用排水路整備を内容とする農業基盤整備につぎ込まれる。このときから、土地改良区は政治団体化していきます。膨大な国の補助金が土地改良事業に注ぎ込まれ、この予算は年々増大します。土地改良区は毎回の国政選挙で参議院議員を国会に送ります。農水省の農地局長は退官すると土地改良区推薦の自民党国会議員になった。つまり、国家予算が土地改良区に大量に投入され、土地改良区が自民党の集票組織へと組み込まれていった。その力は農協以上でした。しかし同時に、経済の成長に合わせ、水利用のあり方にも変化があらわれます。

６４年に河川法が改正されて、新河川法が施行されます。河川法は河川管理と治水の基本を定めたものですが、改正の重要な点は水利権についてです。水利権に対する行政の権限が強化され、工業化・都市化の中で増大する水利用に対応して、水配分の流動化をはかります。農村には慣行水利権というものがあって、流れる川の水はまず農業がとっていた。しかしそれは大量の水を必要とする工業にとっては都合が悪いわけです。また、都市化が進むと、住宅地をつくって水道を整備しなければならない。改正河川法では、慣行水利権という既得権益をもつ農業水利権に強い規制を加え、水系全体の管理体制の確立をはかったのです。これに対して、農業側はかなり抵抗を試みるのですが、基本的にはそのような流れをくいとめることはできませんでした。
　
★「水はみんなのもの」という原理が崩れ、農業が衰退していった

七〇年代にはいり、米の減反が始まります。水田を畑作物に転換すると、稲作ほどには水が必要なくなります。またこれまで一面水田だったところに転々と畑作物が植えられたりする。そうすると、これまでは一つの水路で共同で水を使っていた仕組みが崩れてきます。田んぼに水を入れ、そこからまた別の田んぼへと水を流し込んでいたのが、用排水を分離して別のルートをつくるようになります。また、それぞれの田んぼごとに用排水を行なうようになる。

同時に、農地の利用にあり方にも変化があらわれます。それまでの自作農一辺倒主義から、農地の貸し借りの条件を緩和して、農業の規模拡大をしたい人に土地が集中できるような農地の流動化政策がとられます。そうすると、やはり旧来の共同体的な水利用では合わなくなる。大きくなる農家や兼業化する農家、農業をやめる農家など、村のなかの農家のありようも多様化し、「水はみんなのもの」という旧来の水原理が通用しなくなります。

結局、そういうことも含めて農業の衰退が始まります。７１年には農業用水合理化対策事業という新しい事業が始まります。これは、農業用水の余剰水が都市用水に転用するという、減反に対応する水や土地利用のしくみです。翌７２年には、それを土地改良法改正という形で法律に組み込み、田畑輪換水田、農用地と非農用地の換地、農業用水路と都市用水路の共同利用などが行なわれます。農地の集中と農業の合理化を進め、農地の工業用地への転換が促されたわけです。

その結果として、農業用地の中に非農業地がぽつんと出てきたり、農業をやらない人とやる人が農地を交換するということが起こります。また農村の工業化が進むと、農村集落の中に都市の人が入ってきて、混住化が進みます。そこには宅地も工場もあるので、当然排水を出します。本来は農業用水と都市排水は分離しなければならないのですが、実際には都市排水を全部農業用水に流し、農業用水が汚染されるという問題が生じてきました。例えば、田植えをした農民に湿疹が出るなどという被害も出てきました。７３年の第二次土地改良長期計画では１３兆円もの予算が投じられ、土地改良区が自民党の集票機構化がいっそう進みます。その一方で農民の水の権利もだんだん縮小され、「水はみんなのもの」という原理が崩壊していったわけです。

そしていま、グローバル化が進むなかで、自作農的な農地の所有と利用、それに沿ってつくられてきた農民的水利用の仕組みは、最後の段階を迎えています。いま農村では資本(株式会社)の農業進出が急速に進んでおり、日本の農地は自作農的土地所有から、資本的土地所有に移り変わりつつあります。

このことは、農業の水利用システムの全面的解体をうながすことにつながります。水田農業においては土地と水は切り離せません。そしてそのいずれもが地域に住み人々の共有の資源、地域資源です。その土地に資本が進出し、虫食い的に土地を占有することは、水もまた地域資源であるとことをやめ、資本の占有物となることを意味します。いま日本国内に張り巡らされている農業水路の総延長は４０万キロメートル、地球十周分になります。農民も自己負担しながら国民の税金を投入してつくってきた公共の財産です。それがそのまま資本のものになってしまうという事態が進行しているのです。これに対抗するためには農民的土地所有を基礎に市民的土地所有の仕組みを作り上げ、市民に農地と水の利用を解放していく仕組みをつくり上げるしかありません。
（アジア太平洋資料センター発行の月刊『オルタ』2005年9･10月号に掲載したものに加筆しました）。
＜土地改良区とは＞
土地改良区は、農業生産を行なう上で欠かせない用排水施設の整備・管理や農地の整備（いわゆる土地改良）を目的として設立された農家の人たちの組織です。１９４９年制定の土地改良法に基づいて設立され、土地改良事業の中心的な実施団体となります。
現在、土地改良区は全国に約７０００あり、関係する農家は約３００万人、関係する農地は一部重複もありますが約３００万ヘクタールにも及びます。
　具体的な活動としては、農業を営む上で必要な用水を確保するための水源の確保や用水路の整備・管理、農地や地域の雨水、集落からの排水などを安全かつ確実に排除するための排水路の整備・管理を行なうとともに水田や畑地の整備などを行なっています。
　また土地改良事業は、その事業の目的や性格（技術、資金、利害調整等の面から一定の広がりをもつ農地について関係農業者の共同により実施される必要があること等）から、公共事業として位置づけられ、これを実施する土地改良区も公共団体として強い公共的権能（農業者への土地改良区への加入強制、費用の強制徴収権等）が付与されています。